我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)作物秸稈產(chǎn)量大、分布廣、種類多，長期以來一直是農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)發(fā)展的寶貴資源。改革開放以來，在黨中央、國務(wù)院強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策支持下，農(nóng)業(yè)連年豐收,農(nóng)作物秸稈（以下簡稱“秸稈”）產(chǎn)生量逐年增多,秸稈隨意拋棄、焚燒現(xiàn)象嚴(yán)重，帶來一系列環(huán)境問題。加快推進(jìn)秸稈綜合利用，對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生態(tài)平衡、緩解資源約束、減輕環(huán)境壓力都具有十分重要的意義。近年來，我國高度重視秸稈綜合利用工作，2008 年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見》（國辦發(fā)【2008】105 號(hào)），提出了秸稈綜合利用的目標(biāo)任務(wù)、重點(diǎn)和政策措施，在相關(guān)部門和各地區(qū)的共同努力下，秸稈綜合利用得到了較快發(fā)展。

　　為指導(dǎo)“十二五”期間各地推進(jìn)秸稈綜合利用工作，加快農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改善農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件，增加農(nóng)民收入，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，按照國務(wù)院辦公廳文件要求，在分析全國秸稈資源量和綜合利用情況的基礎(chǔ)上，制定本實(shí)施方案。

　　一、秸稈綜合利用現(xiàn)狀

　?。ㄒ唬┙斩捹Y源量

　　據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2010 年全國秸稈理論資源量為8.4 億噸，可收集資源量約為7億噸。秸稈品種以水稻、小麥、玉米等為主。其中，稻草約2.11 億噸，麥秸約1.54 億噸，玉米秸約2.73億噸，棉稈約2600 萬噸，油料作物秸稈（主要為油菜和花生）約3700 萬噸，豆類秸稈約2800萬噸，薯類秸稈約2300萬噸。我國的糧食生產(chǎn)帶有明顯的區(qū)域性特點(diǎn)，遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、河北、河南、湖北、湖南、山東、江蘇、安徽、江西、四川等13個(gè)糧食主產(chǎn)?。▍^(qū)）秸稈理論資源量約6.15 億噸，占全國秸稈理論資源量的73%。

　　（二）秸稈綜合利用情況及特點(diǎn)

　　2010 年，秸稈綜合利用率達(dá)到70.6%，利用量約5億噸。其中，作為飼料使用量約2.18億噸，占31.9%；作為肥料使用量約1.07億噸（不含根茬還田，根茬還田量約1.58億噸），占15.6%；作為種植食用菌基料量約0.18 億噸，占2.6%；作為人造板、造紙等工業(yè)原料量約0.18 億噸，占2.6%；作為燃料使用量（含農(nóng)戶傳統(tǒng)炊事取暖、秸稈新型能源化利用）約1.22億噸，占17.8%，秸稈綜合利用取得明顯成效。

　　1.多元化利用格局形成。秸稈由過去僅用作農(nóng)村生活能源和牲畜飼料，拓展到肥料、飼料、食用菌基料、工業(yè)原料和燃料等用途；由過去傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展到現(xiàn)代工業(yè)、能源領(lǐng)域。秸稈能源化利用發(fā)生了質(zhì)的變化，從農(nóng)民低效燃燒發(fā)展到秸稈直燃發(fā)電、秸稈沼氣、秸稈固化、秸稈干餾等高效利用。秸稈工業(yè)化利用發(fā)展迅速，秸稈人造板、秸稈木塑等高附加值產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，產(chǎn)品已經(jīng)應(yīng)用于北京奧林匹克公園、上海世博會(huì)等多項(xiàng)重大工程。

　　2．技術(shù)水平明顯提高。通過自主創(chuàng)新、引進(jìn)消化吸收，多項(xiàng)技術(shù)取得一定突破。秸稈沼氣、秸稈固化、秸稈人造板、秸稈木塑等綜合利用工藝技術(shù)以及秸稈聯(lián)合收獲、粉碎、拾撿打包等機(jī)械裝備得到成功應(yīng)用；秸稈直燃發(fā)電技術(shù)裝備基本實(shí)現(xiàn)國產(chǎn)化；秸稈清潔制漿等多項(xiàng)技術(shù)的應(yīng)用部分實(shí)現(xiàn)了造紙工業(yè)污水循環(huán)利用和達(dá)標(biāo)排放；自主研發(fā)的秸稈人造板粘合劑已經(jīng)實(shí)現(xiàn)甲醛零排放。

　　3．綜合效益快速提升。通過大力推進(jìn)秸稈綜合利用，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，重點(diǎn)地區(qū)的秸稈焚燒問題基本得到解決，大氣環(huán)境污染問題得到有效緩解，帶動(dòng)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)、促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。2010年養(yǎng)畜消耗的秸稈相當(dāng)于節(jié)約糧食5000萬噸；作為燃料使用相當(dāng)于節(jié)約標(biāo)煤約6000萬噸，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的多贏。

　　二、面臨的形勢及存在問題

　　氣候變化是當(dāng)今全球面臨的重大挑戰(zhàn)，低碳綠色發(fā)展已成為世界各國的共識(shí)。我國政府明確提出控制溫室氣體排放行動(dòng)目標(biāo)，到2020 年非化石能源占一次能源的比重達(dá)到15％左右，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005 年降低40%～45%。秸稈作為優(yōu)質(zhì)的生物質(zhì)能可部分替代和節(jié)約化石能源，有利于改善能源結(jié)構(gòu)，減少二氧化碳排放，緩解和應(yīng)對(duì)全球氣候變化。國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見》，提出到2015年秸稈綜合利用率達(dá)到80%以上的目標(biāo)。按照中央提出的建設(shè)生態(tài)文明的要求，發(fā)展節(jié)約型農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，既為秸稈綜合利用提供了新機(jī)遇，也提出了新要求、新挑戰(zhàn)。

　　雖然秸稈綜合利用工作取得積極進(jìn)展，焚燒現(xiàn)象得到一定控制，但是還面臨著一些問題：一是秸稈用之為寶、棄之為害的理念還沒有深入人心，資源化、商品化程度低，區(qū)域間發(fā)展不平衡。二是國家已出臺(tái)的一些鼓勵(lì)秸稈綜合利用的政策，農(nóng)民直接受益的不多，有待進(jìn)一步完善。三是秸稈綜合利用企業(yè)規(guī)模小，缺乏龍頭企業(yè)帶動(dòng)，綜合利用產(chǎn)業(yè)化發(fā)展緩慢，要實(shí)現(xiàn)2015年秸稈綜合利用率超過80%的目標(biāo)，任務(wù)仍相當(dāng)艱巨。

　　三、指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)

　?。ㄒ唬┲笇?dǎo)思想

　　全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)基本國策，以提高秸稈綜合利用率為目標(biāo)，以科技創(chuàng)新為動(dòng)力，以制度創(chuàng)新為保障，發(fā)揮市場機(jī)制作用，深入研究和完善鼓勵(lì)秸稈綜合利用配套政策措施，因地制宜推進(jìn)秸稈綜合利用工作，逐步形成秸稈綜合利用的長效機(jī)制，促進(jìn)秸稈的資源化、商品化利用，培育和壯大秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

　　（二）基本原則

　　1．農(nóng)業(yè)優(yōu)先、多元利用。秸稈來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，綜合利用必須堅(jiān)持與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相結(jié)合。在滿足農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)需求的基礎(chǔ)上，利用經(jīng)濟(jì)手段，統(tǒng)籌兼顧、合理引導(dǎo)秸稈能源化、工業(yè)化等綜合利用，不斷拓展利用領(lǐng)域，提高利用效益。

　　2．市場導(dǎo)向、政策扶持。充分發(fā)揮市場配置資源的作用，鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與，建立以市場為導(dǎo)向，企業(yè)為主體，農(nóng)民積極參與的長效機(jī)制。深入研究完善相關(guān)配套政策措施，加大引導(dǎo)和扶持力度。

　　3．科技推動(dòng)、強(qiáng)化支撐。推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，整合資源，著力解決秸稈綜合利用領(lǐng)域共性和關(guān)鍵性技術(shù)難題，提高技術(shù)、裝備和工藝水平。構(gòu)建服務(wù)支撐體系，強(qiáng)化培訓(xùn)指導(dǎo)，加快先進(jìn)、成熟技術(shù)的推廣普及。

　　4．因地制宜、突出重點(diǎn)。根據(jù)各地種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)特點(diǎn)和秸稈資源的數(shù)量、品種，結(jié)合秸稈利用現(xiàn)狀，選擇適宜的綜合利用方式。選擇重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域，建設(shè)一批示范工程，扶持一批重點(diǎn)企業(yè)，加快推進(jìn)秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　（三）總體目標(biāo)

　　到2013 年秸稈綜合利用率達(dá)到75%，到2015年力爭秸稈綜合利用率超過80%；基本建立較完善的秸稈田間處理、收集、儲(chǔ)運(yùn)體系；形成布局合理、多元利用的綜合利用產(chǎn)業(yè)化格局。其中，到2015年秸稈機(jī)械化還田面積達(dá)到6億畝；建設(shè)秸稈飼用處理設(shè)施6000萬立方米，年增加飼料化處理能力3000萬噸；秸稈基料化利用率達(dá)到4%；秸稈原料化利用率達(dá)到4%；秸稈能源化利用率達(dá)到13%。

　　四、重點(diǎn)領(lǐng)域

　　（一）秸稈肥料化利用。秸稈是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。秸稈含有豐富的有機(jī)質(zhì)、氮磷鉀和微量元素，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重要的有機(jī)肥源。繼續(xù)推廣普及保護(hù)性耕作技術(shù)，通過鼓勵(lì)農(nóng)民使用秸稈粉碎還田機(jī)械等方式，有效提高秸稈肥料利用率。

　　（二）秸稈飼料化利用。秸稈含有豐富的營養(yǎng)物質(zhì)，4 噸秸稈的營養(yǎng)價(jià)值相當(dāng)于1 噸糧食，可為畜牧業(yè)持續(xù)發(fā)展提供物質(zhì)保障。在秸稈資源豐富的牛羊養(yǎng)殖優(yōu)勢區(qū)，鼓勵(lì)養(yǎng)殖場（戶）或秸稈飼料加工企業(yè)制作青貯、氨化、微貯或顆粒等秸稈飼料。

　　（三）秸稈基料化利用。做好秸稈栽培食用菌，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)平衡，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，加快建設(shè)高效生態(tài)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，繼續(xù)重點(diǎn)推廣企業(yè)加農(nóng)戶的經(jīng)營模式，建設(shè)一批秸稈栽培食用菌生產(chǎn)基地。

　　（四）秸稈原料化利用。秸稈纖維是一種天然纖維素纖維，生物降解性好，可替代木材作用于造紙、生產(chǎn)板材、制作工藝品、生產(chǎn)活性炭等，也可替代糧食生產(chǎn)木糖醇等。“十二五”期間，不斷提高秸稈工業(yè)化利用水平，科學(xué)利用秸稈制槳造紙，積極發(fā)展秸稈生產(chǎn)板材和制作工藝品，試點(diǎn)建設(shè)秸稈生產(chǎn)木糖醇、秸稈生產(chǎn)活性炭等工程。

　　（五）秸稈燃料化利用。秸稈作為一種重要的生物質(zhì)能，2噸秸稈能源化利用熱值可替代1 噸標(biāo)準(zhǔn)煤，推廣秸稈能源化利用，可有效減少一次能源消耗。秸稈能源化利用技術(shù)主要包括秸稈沼氣（生物氣化）、秸稈固化成型燃料、秸稈熱解氣化、直燃發(fā)電和秸稈干餾、炭化和活化等方式。“十二五”期間，大力發(fā)展秸稈沼氣、秸稈固化成型燃料，提高可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的比例。

　　五、重點(diǎn)工程

 “十二五”期間在十三個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)、棉稈等單一品種秸稈集中度高的地區(qū)、交通干道、機(jī)場、高速公路沿線等重點(diǎn)地區(qū)，圍繞秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化和燃料化等領(lǐng)域，實(shí)施秸稈綜合利用試點(diǎn)示范，大力推廣用量大、技術(shù)含量和附加值高的秸稈綜合利用技術(shù)，實(shí)施一批重點(diǎn)工程。

　　（一）秸稈循環(huán)型農(nóng)業(yè)示范工程。按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，開辟和建立秸稈多元化利用途徑，重點(diǎn)推廣秸稈-家畜養(yǎng)殖-沼氣-農(nóng)戶生活用能，沼渣-高效肥料-種植等循環(huán)利用模式，鼓勵(lì)糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)秸稈生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)工程，充分利用好秸稈資源。力爭到2015 年，秸稈生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)工程秸稈綜合利用量，占項(xiàng)目所在地區(qū)秸稈總量的10%以上。

　　（二）秸稈原料化示范工程。重點(diǎn)在糧棉主產(chǎn)區(qū)開展專項(xiàng)示范工程，從政策、資金和有效運(yùn)營等方面對(duì)秸稈人造板、木塑產(chǎn)業(yè)、秸稈清潔造紙給予扶持。引進(jìn)創(chuàng)新秸稈纖維原料加工技術(shù)，形成規(guī)范、專業(yè)、科學(xué)的秸稈纖維原料基地布局。鼓勵(lì)秸稈制槳造紙清潔生產(chǎn)技術(shù)研發(fā)推廣，支持成熟的秸稈制槳造紙清潔化新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，為循環(huán)利用積累經(jīng)驗(yàn)。建立秸稈代木產(chǎn)業(yè)示范基地，選取部分秸稈人造板、木塑裝備制造企業(yè)，一批家秸稈人造板、木塑生產(chǎn)企業(yè)，給予重點(diǎn)支持，加快發(fā)展壯大，年消耗秸稈量1500-2000 萬噸。

　　（三）能源化利用示范工程。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，以村為單元，啟動(dòng)實(shí)施以秸稈沼氣集中供氣、秸稈固化成型燃料及高效低排放生物質(zhì)爐具等為主要建設(shè)內(nèi)容的秸稈清潔能源入農(nóng)戶工程，探索有效的項(xiàng)目商業(yè)運(yùn)行模式。在已開展纖維原料生產(chǎn)乙醇的基礎(chǔ)上，推進(jìn)秸稈纖維乙醇產(chǎn)業(yè)化，支持實(shí)力雄厚、具備研發(fā)生產(chǎn)基礎(chǔ)的企業(yè)，開展試點(diǎn)示范，重點(diǎn)解決預(yù)處理、轉(zhuǎn)化酶等技術(shù)難題。力爭到2015 年，重點(diǎn)在糧棉主產(chǎn)區(qū)的示范村，秸稈清潔能源入農(nóng)戶項(xiàng)目村入戶率達(dá)到80%以上，年秸稈能源化利用量約3000萬噸，占項(xiàng)目區(qū)年秸稈總量的30%以上。

　?。ㄋ模┟薅捑C合利用專項(xiàng)工程。在棉花主產(chǎn)區(qū)建立棉稈綜合利用產(chǎn)業(yè)化示范工程，支持利用稈皮、稈芯生產(chǎn)高強(qiáng)低伸性纖維（造紙制漿原料）、人造板、紡織工業(yè)用纖維以及其它工業(yè)用增強(qiáng)纖維等。探索棉稈綜合利用的最優(yōu)模式。

　　（五）秸稈收儲(chǔ)運(yùn)體系工程。探索建立有效的秸稈田間處理、收集、儲(chǔ)存及運(yùn)輸系統(tǒng)模式。加快建立以市場需求為引導(dǎo)，企業(yè)為龍頭，專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織為骨干，農(nóng)戶參與，政府推動(dòng)，市場化運(yùn)作，多種模式互為補(bǔ)充的秸稈收集儲(chǔ)運(yùn)管理體系。

　?。┊a(chǎn)學(xué)研技術(shù)體系工程。圍繞秸稈綜合利用中的關(guān)鍵技術(shù)瓶頸，遴選優(yōu)勢科研單位和龍頭企業(yè)開展聯(lián)合攻關(guān)，提升秸稈綜合利用技術(shù)水平。組織力量開展技術(shù)研發(fā)、技術(shù)集成，加大機(jī)械設(shè)備開發(fā)力度，引進(jìn)消化吸收適合中國國情的國外先進(jìn)裝備和技術(shù)。建立配套的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，盡快形成與秸稈綜合利用技術(shù)相銜接、與農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展相適宜、與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營相結(jié)合、與農(nóng)業(yè)裝備相配套的技術(shù)體系。加快建立秸稈相關(guān)產(chǎn)品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量檢測標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)范生產(chǎn)和應(yīng)用。

　　六、保障措施

　　（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。充分發(fā)揮秸稈綜合利用統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制作用，明確分工、加強(qiáng)配合。各地要結(jié)合本地實(shí)際，編制本地區(qū)秸稈綜合利用實(shí)施方案，搞好統(tǒng)籌規(guī)劃和組織協(xié)調(diào)，認(rèn)真組織實(shí)施，做到領(lǐng)導(dǎo)到位，責(zé)任到人，目標(biāo)明確，重點(diǎn)突出，將秸稈綜合利用實(shí)施方案的主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，按年度逐級(jí)分解到各級(jí)政府及相關(guān)部門，建立考核制度，加強(qiáng)目標(biāo)考核。

　　（二）完善政策措施。針對(duì)秸稈綜合利用的不同方式、不同途徑，研究完善促進(jìn)秸稈綜合利用的相關(guān)政策、配套措施。落實(shí)好鼓勵(lì)秸稈綜合利用稅收優(yōu)惠政策；研究將符合條件的秸稈綜合利用產(chǎn)品納入節(jié)能、環(huán)境標(biāo)志等產(chǎn)品政府采購清單；研究完善秸稈肥料化、飼料化、原料化、能源化利用扶持政策；加大各級(jí)政府及相關(guān)部門資金支持力度，引導(dǎo)社會(huì)力量和資金投入，建立多渠道、多層次、多方位的融資機(jī)制。

　　（三）加快技術(shù)創(chuàng)新。加強(qiáng)秸稈綜合利用新技術(shù)、新方法的研究推廣，鼓勵(lì)秸稈綜合利用企業(yè)積極引進(jìn)開發(fā)先進(jìn)實(shí)用的秸稈收集、儲(chǔ)運(yùn)、利用技術(shù)工藝和裝備。扶持引導(dǎo)基層服務(wù)組織的發(fā)展，加快秸稈綜合利用技術(shù)的推廣應(yīng)用。

　　（四）強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)。通過各種形式，大力宣傳秸稈綜合利用對(duì)促進(jìn)資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)民增收等方面的重要意義，采取面向基層，貼近農(nóng)民，生動(dòng)活潑的形式，普及相關(guān)知識(shí)和技術(shù)，宣傳有關(guān)政策、典型經(jīng)驗(yàn)和做法，用技術(shù)指導(dǎo)群眾，用示范帶動(dòng)群眾，用效益吸引群眾，逐步提高全社會(huì)對(duì)秸稈綜合利用的意識(shí)和自覺性。